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调研论文:中国司法公开体系的构建
发布时间:2014-06-05浏览次数:8906

调研论文:中国司法公开体系的构建

——二维角度为视角

 

一、司法公开的概念、内容和价值

(一)司法公开的概念

司法公开,是指在当事人和其他诉讼参与人以及社会公众知悉下,以非秘密的方式进行司法活动。包括实体与程序两方面公开的司法公开是现代司法理念以及现代法律文明发展的产物。【1】司法公开是对司法权进行民主监督的一种制度安排,其核心是把司法权置于阳光下,让司法裁判经得起检验、推敲与评判,从而达到以公开促公正、以公正促公信的良性循环。“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。”【2】这句话很好地道出了司法公开的宗旨。司法公开是法治社会的本质要求,它不仅是一项宪法原则和基本诉讼制度,更是促进司法民主、实现司法正义、树立司法公信的重要途径。作为司法公开的践行者,人民法院对司法公开的范围、程度和方式要有自觉和主动的认识,这样才能张弛有度、循序渐进地推进司法公开工作。

(二)司法公开的内容

司法公开有两种,一种是形式公开,包括立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开;另一种是实质公开,主要是指法官对形成和作出判断的思维过程的公开,包括认证公开、认定事实公开和判决理由公开等。

(三)司法公开的价值

司法公开的价值主要体现在三个方面:一是权力约束功能。司法公开让权力在阳光下运行,有利于社会公众对司法行为进行监督,使司法权受到有效制约,防止司法随意,堵塞各种徇私枉法和司法腐败的渠道。同时,也可以从程序和实体上减少人情等法外因素对法官的影响,为法官依法公正裁判提供有利的外部环境。二是权利保障功能。首先是保障案件当事人充分行使法定的诉讼权利,司法公开可以针对当事人在具体案件中对实体和程序规定的认识不足,予以释明告知,弥补当事人法律专业知识的欠缺,为其选择行使或不行使某种诉讼权利提供保障;其次司法公开使社会公众有机会、有途径充分获取司法信息,了解司法裁判的程序、依据、结果,了解相关法律知识和法院的管理制度、基本职能等。三是社会规范功能。司法公开的过程也是进行法制宣传教育,引导民众形成法治意识、确立规范社会形成的过程。司法公开帮助社会成员进行有效的行为预期,并选择解决纠纷的具体方式。“司法公开的力度越大,诉讼的数量越会减少,社会越和谐有序,全民学法、遵法、守法、用法的积极性也会不断提高”。【3】

二、当前中国司法公开面临的问题及成因分析

(一)司法公开的做法及面临的问题

近年来,全国各级法院进一步深化司法公开理念、扩大司法公开范围、创新司法公开举措。严格执行最高人民法院的有关规定,扎实推进立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开,不断满足人民群众对司法公开的新要求、新期待,努力实现公众“看得见的公正”、“可感受的高效”和“能认同的权威”,有力推动了司法公开工作的不断发展,取得了较好成效。以笔者所在的合肥法院为例,其在安徽省内率先出台《司法公开工作实施意见》,推动“阳光司法”向纵深发展,在人民网开通官方微博,并通过网络链接的方式实现了庭审微博网络直播,打开人民群众监督渠道;与安徽第一门户网站万家热线合作推出“合肥法院普法之窗”,与安徽电视台科技频道合办“庭审直击”,开辟弘扬法治新渠道;向社会公开发布劳动者权益保护十大案例、十大知识产权司法保护典型案例,提升社会公众维权意识;执行工作从不透明到执行公开,从被动接受监督到主动接受监督,努力实现执行工作方式的转变。2013年以来,合肥法院共举行网络庭审直播11次,网上公布裁判文书1600份,邀请人大代表、政协委员、新闻媒体和社会公众参观法院和旁听达3600多人次,在点滴中打造合肥法院“看得见的公正”。

但是,在肯定取得成绩的同时,我们还必须要清醒地认识到,法院在推进司法公开工作中仍然存在着一些问题和困难,主要表现在:一是司法公开的理念不够先进。少数法官受“司法神秘主义“影响,认为过度强调司法公开可能损害司法权威;有的法院公开意识不强,不习惯、不善于、不愿意进行司法公开;有的法院认为司法公开是“面子工程”,没有实质意义,所以持观望态度,工作浮于表面。【4】二是司法公开工作的相关机制并不完善,例如,没有建立长效工作机制;没有严格落实工作责任;缺乏考核评价和督促检查机制以及当事人和社会公众的外部监督制约机制等。三是司法公开工作进展不平衡,比如,有的法院还处在刚刚启动的阶段,有的甚至还没有列入议事日程;有些法院和部门还没有制定具体工作方案;有的法院司法公开工作取得了很大成绩。这些问题的存在,使得司法公开工作的预期目标大打折扣;同时,这些做法也时常引起法学界、新闻界和民众的不满和批评。这种法院“供给”与民众“需求”不相匹配的状况,甚至被认为是偏离司法民主本意的“选择性公开”,不是完整法治意义上的司法公开,从而影响了司法公信和司法权威。因此,要高度重视这些问题,采取有效措施,在下一步工作中切实加以解决。

(二)司法公开面临问题的原因分析

任何现象或问题的存在和出现,都有着其背后深刻的根源所致。同理,司法公开也不例外。司法公开工作中之所以存在一些问题,有主客观两方面的原因或因素所制约。

     1、主观方面

(1)思想理念落后。“权力型”而非“权利型”的公开理念占据了主导地位。在此理念指导下,司法公开更多地被定位于司法权力的运行方式,而不是当事人和社会民众权利话语的表达方式。在此理念指导下,司法公开更多会呈现出自上而下的“管理”态度,而非展现出自下而上的“服务”姿态,进而在很大程度上导致了公开程序的工具化和公开效果的形式化。

(2)司法能力欠缺。一些法院干警的司法能力欠缺,是制约司法公开工作向前推进的另一个主观要素。如裁判文书质量不高,书记员庭审记录速度跟不上,法官驾驭法庭的能力不高等,因而导致担心文书上网、庭审同步录音录像等会给法院带来负面影响,进而不敢公开、不愿公开。

2、客观方面

(1)案件数量与法官人数不相匹配、工作压力大。目前来看,各地法院案多人少的矛盾仍然十分尖锐,法官工作压力巨大,以笔者所在的合肥法院为例,近几年,法院受理案件数每年呈递增趋势,一个法官平均每年审理民事案件200多件,甚至有的高达300件以上,经常加班加点,超负荷运转。使得投入到司法公开工作上的时间和精力受限,一定程度上制约着司法公开工作的推进速度和水平。

(2)物质技术条件的限制。资金和技术是推进司法公开工作的重要物质保障和手段。司法公开,需要大量的物质和技术上的投入和支持。比如,信息化建设设备的购入、裁判文书上网软件的安装和调试、案件庭审直播与相关媒体的协调等,这些都需要物资和技术的保障。但是一些法院,尤其是基层法院,囿于经费和技术条件的限制,导致司法公开工作的进展缓慢。

三、司法公开的体系构建

(一)司法公开体系构建的立法依据

为了充分、有效地发挥司法公开的价值功能,解决我国司法公开工作中存在的问题,有必要构建协调、全面的公开机制,全面实现司法公开的目的。实际上作为一项日常工作的司法公开,早已拥有了多层次、体系化的法律依据。比如宪法第125条规定:人民法院审理案件,除法律规定的特殊情况外,一律公开进行。在宪法的原则性规定之下,法律的细化规定相当多。至于最高人民法院自行颁布的规范性文件就更具体和详尽。如2007年6月最高人民法院下发的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》。尤其是2009年12月,最高人民法院印发了《关于司法公开的六项规定》,力推从立案、庭审、执行到听证、文书、审务的全面公开。

(二)二维角度构建中国司法公开体系

司法公开体系的构建要从二个维度来开展工作,一是司法的过程公开,主要是指审理公开、判决公开、执行公开等;二是民众参与司法活动,并在司法活动中发挥一定的作用。

1、司法的过程公开

(1)从内容上来看要实现审判公开和审务公开。审判公开即审判权、执行权行使过程及结果需要公开。审务公开是指法院审判管理工作以及与审判、执行工作相关的其他职能活动也需要公开。审判公开是对具体案件的公开,审务公开是对法院整体工作的公开,二者共同支撑起司法公开的架构。作为司法机关,在不断巩固审判公开成果的同时,还应进一步加大审务公开的力度,法院要在其网站或其他信息公开平台上公布法院的基本情况、工作流程、管理制度、审判业务部门的审判职能、人员状况等基本情况,公开法院重要审判工作会议、工作报告或者专项报告、重要活动部署、规范性文件、审判指导性意见、重要研究成果等信息,使社会公众及时充分了解法院的司法管理活动及其内部工作模式,不断增强社会对法院的认同感,为法院履行审判职能创造有利条件。

(2)从性质上要实现实质公开和形式公开,实质公开即裁判文书说理、裁判依据公开,裁判理由公开是法官内心心证及判断过程的揭示,是裁判实质的公开。公开采信证据是实质公开的必然要求,“打官司就是打证据”,采信什么证据,采信或者不采信哪一方证据,是当事人官司输赢的关键。法官为何采信此证据而非彼证据,法官是如何思维从而作出判断的,这是实质公开的要求,法官对此必须向当事人做出交待。公开认定事实是实质公开的关键,事实是作出判决的基础和前提。认定事实的过程,是法官进行思维、依法分析判断的过程,认定每一事实都必须有相应的依据,或者是当事人的承认,或者是客观存在的众所周知的事实,或者依据无须证明的事实推出的结论,或者依据采信的证据得出的结论。这些都必有清楚、无误的交待,做到每一认定的事实,都必须有对应的证据支持,不能含糊其辞,当事人所主张的“事实” 不能认定的,也要进行分析,有理有据的予以说明,这一过程是法官自由心证的过程,法官如何进行判断,依据哪些证据形成内心确认,都是当事人所关心和社会所关注的。公开法律适用是实质公开不可缺少的环节,判案必须依法进行。公开了认定证据、认定事实的过程,只是公开了判案的基础和前提,在认定事实的基础上,为何要适用此法而不适用彼法,往往是当事人争议的内容之一,适用不同的法律最终对当事人的权利影响可能巨大,法官需要明确说明适用法律的理由。 公开裁判理由是实质公开的核心,为何认定此证据而否定彼证据、为何认定原告主张的事实而未认定被告主张的事实、为何支持此请求而驳回彼请求、为何只支持了部分请求而非全部请求,法官都有内心确认的理由。这些理由不应仅仅内化于心,首先说服法官自己的理性和司法良知,在裁判时更应该外表于当事人和社会,让当事人和社会公众明白法官的说理过程。形式公开主要体现在立案、庭审、执行、听证、文书、审务等各个司法环节中,立案环节要大力加强信访窗口标准化建设,实行诉讼引导、案件查询、材料转接、答疑解惑等一站式服务;开设法院网站,设立365bet网球栏目、网上信访、投诉举报等专栏,将立案信息予以公开。庭审环节除法律规定不公开审理的案件外实现全部公开开庭审理,开庭的信息一律提前向社会公布,接受群众的监督。杜绝“选择性公开”或“暗箱操作”;举证、质证、认证一律在庭审过程中公开进行;判决的案件公开宣判;实行判后答疑、判后寄语、案件回访等制度,努力消除当事人和社会可能产生的疑虑;加强庭审直播。执行环节要通过门户网站依法向社会公开执行案件的立案标准、收费标准、执行风险、执行依据、执行规范、执行程序等有关执行的信息;利用全国法院执行案件信息系统,方便当事人查询案件进展情况;规定由案件承办人及时录入案件信息,并由专人对案件录入情况进行定期检查,;公开选定评估、拍卖机构的条件、程序,向社会公布选定的具有相应资质的鉴定、评估机构、拍卖机构名单;通过报纸、网络等媒体公布不履行法律文书确定义务的被执行人的基本信息、财产状况、执行标的等信息。听证环节对办案过程中涉及当事人或者案外重大权益的案件及事项实行公开听证,公告听证事由、时间、地点、听证法官、听证参加人的权利义务等;对于缠诉缠访的案件,加大公开听证、公开质证、公开答复的力度,提高办理涉诉信访案件的透明度。文书公开环节要严格按照最高院的要求从2014年元月1日起全部上网。审务公开环节前处已有论及,不再赘述。“司法公开是一个整体,既要保证实质上的公开,又要在形式上涵盖司法过程的方方面面,任何一个方面的缺失都是不全面的公开,都无法有效发挥司法公开的整体功能”。【5】

(3)从范围上要实现全面公开为原则,有限公开为例外

利益多元化的今天,诉讼中还存在着其他一些价值需要维护,特殊情况下,应当允许例外情形的存在,这在西方发达国家也是通行做法。我国民事诉讼法规定涉及国家秘密、个人隐私的案件不公开审理;离婚案件以及涉及商业秘密的案件,当事人申请不公开的,可以不公开审理。对合议庭评议案件和审判委员会讨论案件的过程也不能公开。这有利于给法官创造一个相对独立、自由的空间,让法官在没有任何外界干扰和心理压力的环境中,仅仅依据事实、法律和自己所掌握的专业和实践经验作出裁判,同时也充分体现了对当事人权利的尊重。

2、民众参与司法活动

司法公开满足了民众知情权的需要,也是保障公民监督权的前提,有利于调动民众参与司法活动的积极性。让民众在司法活动中发挥一定的作用需要做好几项工作,一是推进人民陪审员制度,切实赋予陪审员出庭权、调查权、评议权、调解权等权利,主动邀请陪审员参与诉前调解和涉诉信访听证以及司法鉴定工作,推进司法民主化、公开化。二是完善民意沟通表达机制,畅通司法公开渠道。例如设立院长信箱,将群众的意见、建议向院领导反应,然后交由业务部门进行整改,确保民意对司法的有序介入和法院对民意的理性采纳;扎实开展“公众开放日”活动,拉近社会公众与法院的距离,消除对法院工作的神秘感,进一步增加对法院工作的了解。完善与人大代表、政协委员联络沟通机制,组织人大代表、政协委员观察庭审、听证、讨论案件和走访座谈等活动,有效提高司法的公正性和严肃性;主动邀请新闻媒体对案件的审理和执行过程进行跟踪报道,自觉接受媒体的监督,但此处要注意司法公开与新闻媒体的关系,要充分发挥新闻媒体扩大公民对案件的知情权及舆论监督作用,避免其可能影响法庭审判、损害司法独立,对司法造成干预的危险。三是开展巡回审判活动,巡回审判是人民群众方便参与、感受真切、喜闻乐见的司法公开有效方式,同时也是近年来法院大力提倡的司法公开方式。在开展巡回审判工作中,将一些邻里纠纷、亲情纠纷、承包土地纠纷等典型农村案件开到集市、街道、农村和田间地头,真正把法院的审判活动与群众面对面,彻底置于群众的监督之下。

(三)司法公开体系构建的保障

司法公开体系的构建需要相应的保障机制,只有其从意识上、物质上、制度上给予司法公开充分保障,才能使绝大部分群众真正感受到公正高效司法的温暖。首先要不断加强司法公开制度建设。在思想上实现从法院权力本位向民众权利保障本位的转变,围绕最高院关于司法公开、接受新闻媒体舆论监督、裁判文书上网、网络庭审直播等文件的要求,成立专门工作组,对司法公开的运作、落实及保障进行专项管理,以不断完善司法公开机制。其次要切实完善司法公开物质保障。以基层法院基础建设为契机,不断完善计算机、信息公开平台、案件查询系统、诉讼指导和指引等硬件设施投入,利用现代化科学技术及网络技术强化司法公开效果,通过制定激励措施促进法官司法公开意识的提升。再次要深化落实司法公开考核检查。有压力才有动力,才能出成效。可将司法公开工作纳入基层法院考核评先体系,通过定期组织检查和评比的方式,提升法院司法公开的重视程度。将司法公开管理和考核相结合,在实际操作中及时发现和整改问题,有力落实公开举措。

 

【1】孙杨俊,胡充寒:《现代司法理念的发展与司法公正的实现保障》,载《佛山科学技术学院学报》,2004年第5期。

【2】(英)丹宁勋爵:《法律的正当程序》,法律出版社1980年版,第193页。

【3】贺小荣:《人民日报》2013年11月27日05版。

【4】沈德咏、景汉朝:《司法公开实践探索》,中国法制出版社2012年版,第14页。

【5】李静:司法公开的功能体系及保障,《中国党政干部论坛》,2013年第10期。